Коррупцию часто рассматривают как продукт традиционной местной культуры, эндемическое и, следовательно, непреодолимое явление. Опыт Грузии показывает, что порочный цикл эндемической коррупции можно разорвать.
Филипп Ле Уэру, вице-президент Всемирного банка
по региону Европы и Центральной Азии.
Власти Украины увлечены примером реформ в Грузии — грузинский опыт штудируют все министры, начиная с премьера Н.Азарова. Дерегуляция, таможня, налоговая, полиция, защита прав собственности, судебная система… Всемирный банк опубликовал исследование, которое рассматривает главную реформу Грузии и единственную причину эффективности всех прочих преобразований под названием, которое следовало бы перевести и обязать прочитать каждого гражданина, неравнодушного к судьбе страны. И прежде всего президента, министров, депутатов, лидеров оппозиции. Потому что название аналитического доклада Всемирного банка весьма красноречиво: «Борьба с коррупцией в государственных службах: хроника грузинских реформ». Доклад анализирует все основные структурные реформы Грузии и четко показывает: все они были нанизаны на единый стержень — борьбу с коррупцией в государстве. И это рассматривается банкирами не просто как средство экономии бюджетных средств.
Виктор Федорович, внимание: нетерпимость к коррупции Всемирный банк считает по сути единственным условием сохранения эффективности и управляемости государственного аппарата в принципе. Одно лишь условие сохранения исполнительской дисциплины, соблюдения вновь вводимых законов и правил — вот именно из этих ворот текут в страну инвестиции, капитализация и технологии! Иначе нет смысла проводить форумы, ездить в давосы и ялты, принимать налоговые кодексы и дерегуляторные акты — бизнес не легализуется, инвесторы не приедут, налоги не пойдут в казну, кредиты за рубежом останутся непомерно дорогими. Как ни меняй порядок администрирования в теневой экономике, вытащить на свет ее можно не бумажными предписаниями, а реальными делами.
Конкретные примеры:
В 2003 году в Грузии базу налогообложения составляли 80 тысяч налогоплательщиков, а налоговые отчисления — 12% ВВП. В 2011-м 252 тысячи налогоплательщиков формировали уже 25% ВВП. В Украине в 2011 году число предпринимателей, которые ликвидировали свои предприятия, достигло 250 тыс. — это на 100 тыс. больше, чем было зарегистрировано новых предприятий. Глава налоговой службы Александр Клименко полагает, что это результат внедрения нового Налогового кодекса и борьбы с уклонением от уплаты налогов. Однако в Грузии реформы приводят не к сужению, а к расширению базы налогообложения.
Должность сотрудника ГАИ в 2003 году в Грузии стоила от двух до 20 тыс. долл. — в зависимости от места, где он махал палкой. Поэтому вместе с ГАИ были практически расформированы все правоохранительные органы Грузии: общая численность этих структур сократилась в 2,5 раза — с 63 до 27 тыс. В итоге по результатам опроса только 2% граждан Грузии заявили, что в 2011 году им приходилось хотя бы один раз платить взятку.
В 2003 году государство собирало тарифы за электроэнергию, которые лишь на 30% покрывали себестоимость, а платежная дисциплина оставляла желать лучшего. Свет тогда подавался в дома не более семи-восьми часов в сутки. Сейчас тарифы на 100% покрывают себестоимость и собираются в полном объеме. Разумеется, исчезли все проблемы с электрикой.
В 2003 году была проведена полная инвентаризация всех разрешений и лицензий — их оказалось 909. В 2011-м осталось всего 137. Разрешения на строительство оформляются вместо 195 дней за 98. Вместо 25 процедур выполняется всего 9.
Была проведена административная реформа — вместо 1100 местных органов самоуправления было сохранено всего 69!
За поступление в государственный университет на бюджетное отделение в 2003 году платились взятки от восьми до 50 тыс. долл. Реформа образования полностью ликвидировала возможность дачи и получения взятки за поступление.
Всемирный банк определил 10 основных факторов эффективности реформ в Грузии, которые мы сопроводим нашими комментариями применительно к Украине. Приоритеты таковы:
Политическая воля. Президент Саакашвили пришел к победе на выборах как лидер Объединенного национального движения с лозунгом «Грузия без коррупции». Этот лозунг является его основной политической программой уже восемь лет, и, судя по рейтингу поддержки и результатам выборов, эта идея отменно работает как отличная политтехнология. Саакашвили позволяет спецназу дубинками разгонять несогласных, а оппозиция подвергается преследованиям властей. Но, в отличие от Украины, рейтинг президента в Грузии не падает — подавляющее большинство граждан прощает режиму дефицит демократичности, поскольку власть ведет себя честно. Ограничивая конкуренцию политическую, Саакашвили гарантирует свободную конкуренцию в бизнесе. И социальная энергия направляется именно туда.
Установление доверия на раннем этапе. Важнейший фактор реформ. Доверие должно быть не только среди рядовых граждан. Доверие реформаторам необходимо завоевать среди элит, среди собственной команды. Для этого реформы надо проводить на основе диалога с обществом. В ином случае реформа неосуществима, и авторитет власти будет падать, митинги протеста будут нарастать, и власть под давлением общества утратит монолитность. Склоки и разборки парализуют всякую конструктивную работу, а протесты будут использованы группировками внутри команды для сведения счетов. Так, как это уже произошло и происходит сейчас в Украине.
Осуществление фронтального наступления. Имеется в виду — всякое публичное проявление коррупции должно быть наказано. Нельзя вести борьбу с коррупцией только в отдельно взятых министерствах, областях или районах.
Привлечение новых кадров. Грузинский опыт — полностью уволить старое руководство и весь высший и средний аппарат госуправления — на самом деле не имеет альтернативы. Перестроить психологию чиновника-взяточника в течение краткого времени невозможно. Уволить всех и набрать на новых принципах неопытную молодежь, вложить средства в ее обучение — единственный путь, благодаря которому можно организовать команду для управления реформами. Все остальное не работает. В борьбе с коррупцией нужно менять не правила, а мораль!
Ограничение роли государства. Чем меньше у чиновника возможностей получить взятку, тем ниже уровень коррупции. И тем выше ответственность граждан. Все, что можно не регулировать, регулировать нельзя.
Внедрение нестандартных подходов. В уголовном праве Грузии есть нормы, не имеющие аналогов в Украине и даже в мире. Например, одно признание гражданина в том, что он считает себя «вором в законе», является основанием для тюремного срока! Нарушение прав человека? Безусловно. Но если государство не хочет мириться с воровскими кастами, оно уничтожает их любой ценой. Воры — отнюдь не электорат Саакашвили. Если бы в Украине столь же решительно боролись с «ворами в законе», то из Верховной Рады пришлось бы выгнать с десяток народных депутатов…
Тесная координация. Радикальное сокращение аппарата управления и постановка прежде всего профессиональных задач и профессиональных критериев оценки позволили сосредоточиться на достижении общих целей, а не на дележе полномочий и борьбе за привилегии между органами власти. В основе этой борьбы всегда лежит коррупционный интерес. Устранив коррупцию в руководстве государства, Саакашвили на первое место поставил профессиональную конкуренцию среди своих министров.
Адаптирование международного опыта к местным условиям. Власти Грузии предпочитают не изобретать велосипед и не волокитят решение проблем в долгом ящике межведомственных комиссий, парламентских комитетов и рабочих групп. Приглашаются зарубежные эксперты, и действующая модель имплементируется в законодательство в кратчайшие сроки.
Использование новых технологий. Изменив структуру управленческих процессов, грузинские реформаторы внедрили и новые инструменты администрирования. Электронная цифровая подпись и электронное архивирование и категоризация всех баз данных произвели действительную революцию, создали настоящее «электронное правительство».
Стратегическое использование средств массовой информации. Все основные СМИ Саакашвили поставил под жесткий контроль. Но эфиры заняты не протокольно-паркетной съемкой и восхвалениями мудрого вождя на фоне детишек и ярмарок, а системным освещением государственных реформ и их результатов. Да, журналистскому сообществу государство жестко задает стандарт работы. Но дело ставится на первое место.
Нетерпимость коррупции — это не просто политический лозунг, это основной смысл работы государства. Именно коррупция создает социальное неравенство и устраняет всякую возможность конкуренции — главного двигателя экономического развития. И какими бы благими намерениями ни руководствовались политики, о каких бы реформах ни говорили — все это лишь «рюшики» и пустой пиар. Борьба с коррупцией — единственная реформа, которая необходима Украине. Это единственная политическая программа. Единственно значимая информация в СМИ. Единственная идея, способная построить в наших географических координатах общество, государство и нацию.