Дискусії про потребу запровадження інституту подвійного громадянства (ПГ) спалахують в Україні регулярно.
Війна надала цій темі нового забарвлення, а перманентні скандали, пов’язані з виявленням у чиновників і депутатів паспортів інших країн, лише докидають у полум’я хмизу. Багато хто переконаний, що рано чи пізно країні доведеться погодитися на це нововведення, бо той стан справ, який є нині, а також законодавча неврегульованість вічно тривати не можуть. Світ, мовляв, стає відкритішим, кордони умовнішими, українці розбрідаються світом, то й інститут громадянства теж повинен лібералізуватися. Свіжий поштовх до обговорення дав міністр закордонних справ Павло Клімкін, який запропонував подумати над запровадженням ПГ для представників української діаспори. Торік він уже порушував цю тему, заявивши, що в Україні назріла потреба в дискусії з цього питання, але необхідно визначити чіткі критерії, бо не може бути навіть мови про подвійне громадянство з Росією під час війни.
Власне, тема ПГ для нашої країни не лише доволі дискусійна та слизька. Вона ще й безпосередньо пов’язана з питанням національної безпеки. У разі запровадження ПГ в Україні може з’явитися кілька мільйонів громадян РФ. І тоді остання матиме додатковий привід втручатися в наші справи вже на підставі вигадок про потребу захисту не просто російськомовного населення, а своїх громадян. Це дуже небезпечний момент. Те саме можна говорити й про Польщу, Угорщину, Румунію та інші держави.
Що цікаво, ще в 1992 році Росія запропонувала проект політичного договору з Україною, який містив цілу низку неприйнятних пропозицій, що обмежували суверенітет нашої держави. Серед них була ідея запровадження ПГ. Завдяки витоку інформації цей проект став надбанням громадськості, зазнав нищівної критики й був похований. Але згодом, коли почалися переговори про укладення великого договору (нещодавно був скасований), російська делегація знову наполягала на включенні до нього положення про запровадження подвійного громадянства. Українська сторона тоді категорично виступила проти й питання було знято з порядку денного двосторонніх відносин.
Що таке взагалі інститут громадянства? Згідно з Європейською конвенцією «Про громадянство», яку Україна підписала в 2006 році, «громадянство» означає правовий зв’язок між особою та державою без вказівки етнічного походження особи». Простіше кажучи, йдеться про певну сукупність взаємних політичних, соціальних та інших прав і обов’язків, які регулюють відносини людини та держави.
Громадянин має право, наприклад, обирати та бути обраним, впливаючи таким чином на управління державою, і водночас мусить бути законослухняним, платити податки, виконувати військовий обов’язок та нести відповідальність у разі невиконання цих умов. Права та обов’язки держави й громадянина взаємні. Держава відповідальна перед громадянином, а громадянин — перед державою. І на цьому тлі ПГ видається нонсенсом, опцією, яка нівелює суть громадянства як такого.
У світовій практиці є чимало прикладів, коли громадяни, які були власниками кількох паспортів, фактично ставали заручниками обставин. Відслуживши, наприклад, в армії однієї країни, людина могла зазнати переслідувань в іншій за невиконання свого військового обов’язку. Понад те, якщо ці держави опинялися в стані війни, така служба трактувалась як колабораціонізм на користь ворога й часто загрожувала смертною карою. Згадана вище Європейська конвенція передбачає також множинне (подвійне) громадянство, що означає одночасну належність особи до громадянства двох або більше держав. Утім, тут ідеться радше про вимушене визнання явища й намагання якось вирішити проблеми, які воно породжує, запровадивши певні загальні принципи. За словами професора Володимира Василенка, «у міжнародному праві немає жодного правового акта, що передбачає існування або заохочення подвійного громадянства. Навпаки, є акти, спрямовані на обмеження випадків множинного громадянства та ліквідацію його наслідків. Більшість держав практикує лише одне громадянство, і це правило. А множинне громадянство — виняток із правил. Воно тягне за собою дуже багато негативних наслідків».
У вітчизняному законодавстві дилема вирішена на користь єдиного громадянства. Щоправда, доволі поверхово, і це дає змогу трактувати норми кожному на свій смак. Скажімо, у ст. 4 Конституції начебто однозначно сказано: «В Україні існує єдине громадянство». Утім, багато хто вважає, що таке формулювання зовсім не забороняє українцям бути паралельно громадянами інших країн. Понад те, закон про громадянство теж начебто опосередковано визнає таку можливість. Норма, згідно з якою громадянин України після набуття громадянства іншої держави у правових відносинах із нашою країною визнається лише громадянином України, знову ж таки дає підстави вважати, що категоричної заборони на ПГ немає. А отже, все, що не заборонено, дозволено. І хоча певні санкції за набуття ПГ в законодавстві таки прописані (п. 1 ст. 19 закону про громадянство каже, що добровільне набуття громадянином України громадянства інших держав є підставою для припинення громадянства України), автоматично це не відбувається. Як мінімум це потребує доказів і доволі складної, тривалої процедури, яка завершується підписанням указу президента, що видається на основі рекомендацій Комісії з питань громадянства. І хоча такі випадки непоодинокі (наприклад, історія з нардепом Артеменком, якого позбавили громадянства України за наявність паралельно паспорта Канади), ця практика не надто поширена, про що свідчить статистика Департаменту з питань громадянства України. Так, у 2018 році було припинено громадянство України лише 41 особи, хоча аналітики кажуть, що в країні є щонайменше півмільйона людей з двома чи більше паспортами.
Власне, проблема неврегульованості є не тільки в Україні. Законодавство США також не вітає множинного громадянства. Заприсягтися на вірність Америці, що людина має зробити під час натуралізації, означає відмовитися від вірності іншій державі. Утім, на практиці ніхто особливо не вимагає здавати старий паспорт, тим більше якщо законодавство колишньої батьківщини цим не переймається.
Насправді світова спільнота на сьогодні так і не змогла знайти єдиної правильної формули, яка вирішувала б правову колізію ПГ. Чимало країн, щоб уникнути цілої низки проблем, пов’язаних із власниками кількох паспортів, просто не оперує поняттям множинного громадянства, замінивши його такими поняттями, як постійне проживання чи доміцилій. Така практика видається прийнятнішою та адекватнішою, ніж спроба поєднати фактично непоєднуване — вірність двом батьківщинам. Річ у тім, що статус людини з посвідкою на постійне проживання мало чим поступається статусу громадянина.
Вона має майже такі самі права та обов’язки, що й громадянин, за винятком права обирати й бути обраною. Плюс отримує ще чимало бонусів. Наприклад, не мусить виконувати військовий обов’язок, часто сплачує менше податків, фактично не прив’язана до країни, у якій проживає, а отже, вільніша та мобільніша. Навряд чи для тих, хто вирішив втекти з батьківщини (якщо це не вимушений крок) або змінити країну проживання, є критично важливим ходити на вибори депутатів. У таких людей, очевидно, інші пріоритети, тому статус доміцилій їх може цілком задовольнити. Інша річ, якщо є бажання вкоренитися на новій батьківщині. Тоді проблема вибору між двома громадянствами вирішується доволі просто і поєднувати непоєднуване немає жодного сенсу.
Чи доцільно запроваджувати в Україні множинне громадянство, коли країна перебуває в стані війни? Сумнівно. Чи треба якось вирішувати проблему й чіткіше прописати правила? Очевидно. Чи варто якось згуртувати український світ довкола батьківщини, щоб не втратити своїх серед чужих? Так. Як це краще зробити, звісно, треба думати й дискутувати, але точно не створювати при цьому нових проблем. Чому деякі українці отримують або й купують собі паспорти інших держав, загалом зрозуміло. Хтось про всяк випадок, сподіваючись у разі чого втекти з України, хтось для мобільності у світі, хтось прагне набути громадянство своєї етнічної батьківщини, щоб підсилити з нею зв’язок. То нормально. Ненормально тільки, коли все це створює ризики для держави. «Оскільки запровадження ПГ тягне за собою великі загрози для нацбезпеки України, — каже професор Василенко, — очевидно, що законодавство варто було б удосконалити, передбачивши, скажімо, що наявність подвійного громадянства або громадянства кількох держав позбавляє такого громадянина України можливості обіймати посади в органах державної влади та місцевого самоврядування, бути суддею, мати виборчі права тощо. Тобто встановити цілу низку запобіжників, які не давали б такій людині можливості вчиняти якісь акти, що могли б шкодити інтересам України».
Власне, чітка державницька позиція має стати наріжним каменем формування політики в питанні громадянства. Жодні півкроки тут не допоможуть. І державі, і її громадянам треба нарешті визначитись, яка модель співіснування для них не лише комфортна, а й безпечна. Якщо хтось хоче носити в кишені паспорт етнічної батьківщини й мешкати при цьому в Україні, будь ласка, посвідка на постійне проживання й не більше. Ніхто нікому не має вказувати, де жити, але й створювати умови для нехай навіть теоретичних ворожих територіальних зазіхань не можна. Якщо українець мешкає за кордоном, осів там чи планує осісти, набув чи прагне набути громадянство країни поселення, його обов’язком є бути добрим громадянином цієї країни і з повагою ставитися до тамтешніх правил і звичаїв. Те саме Україна повинна вимагати від неукраїнців, які проживають на її території. Якщо ж людина не хоче втрачати громадянство України і її влаштовує статус доміцилій або вона планує жити за кордоном лише тимчасово і хоче колись повернутися до України, отримувати другий паспорт немає сенсу.
Загалом, щоб згуртувати українців за кордоном, очевидно, потрібно дати їм можливість набути окремий статус, що підтверджуватиметься якимось документом: паспортом українця, посвідченням чи карткою. Цей документ повинен додатково регулювати відносини земляків із батьківщиною, надавати їм певні права та привілеї, але унеможливлювати їх використання для втручання держав поселення у внутрішні справи України. Очевидно, потребує вдосконалення й процедура набуття українського громадянства та його позбавлення. Можливо, варто подумати про запровадження обов’язкової присяги громадянина. Це як мінімум сакралізує сам статус і дозволить вимагати серйознішого ставлення до нього з боку і громадянина, і держави.